電子保函（單）在公共采購中的應(yīng)用

電子保函（單）的應(yīng)用，是替代傳統(tǒng)保證金繳納的一種創(chuàng)新模式，能夠有效地幫助企業(yè)解決資金占用問題。本部分結(jié)合電子保函（單）在實(shí)際推進(jìn)過程中的市場經(jīng)驗(yàn)及現(xiàn)狀，分析電子保函（單）在公共采購（公共資源交易）應(yīng)用中應(yīng)當(dāng)注意的風(fēng)險及問題，并提出了建議及意見。

一、電子保函（單）定義

電子保函（單）：是保證人使用CA證書對數(shù)據(jù)電文進(jìn)行電子簽名，通過計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)，向受益人開立的具有法律效力的保證擔(dān)保電子信用憑證。電子保函（單）是一種電子商務(wù)或信用服務(wù)工具，相關(guān)業(yè)務(wù)必須遵守《中華人民共和國合同法》、《中華人民共和國擔(dān)保法》、《中華人民共和國電子簽名法》、《中華人民共和國網(wǎng)絡(luò)安全法》以及電子商務(wù)有關(guān)法律法規(guī)，遵循PKI（公開密鑰基礎(chǔ)架構(gòu)）體系的數(shù)字簽名系統(tǒng)和數(shù)字證書技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范。電子保函（單）與紙質(zhì)保函（單）具有同等的法律效力，同時可以進(jìn)行第三方電子保函（單）存證備案，具有高效、快捷、保密、全生命周期低成本、可信賴的優(yōu)點(diǎn)。

二、電子保函（單）分類

電子保函（單）根據(jù)保證機(jī)構(gòu)和公共采購（公共資源交易）應(yīng)用場景的不同可分為以下幾類。

1.按照保證機(jī)構(gòu)的不同，可分為銀行（電子）保函、電子保證保險保單（函）和擔(dān)保保函

銀行（電子）保函：指應(yīng)保函申請人線上申請，由銀行直接向受益人線上開立的電子保函。申請人未能按雙方協(xié)議約定履行其責(zé)任或義務(wù)時，開函銀行依據(jù)保函約定條件向受益人履行一定金額的擔(dān)保代償責(zé)任。銀行保函有直開式和分離式兩種業(yè)務(wù)操作模式：直開式銀行保函通常是由被保證人直接向銀行提出開函申請，并由銀行直接為被保證人授信并開立的銀行保函；分離式銀行保函（簡稱“分離式保函”）則是指被保證人通過專業(yè)擔(dān)保公司間接向銀行提出開函申請的業(yè)務(wù)操作模式。分離式保函模式下，銀行通常會事先向已形成分離式保函業(yè)務(wù)合作關(guān)系的專業(yè)擔(dān)保公司授信，而不再單獨(dú)就每一個項(xiàng)目向被保證人授信。被保證人在使用保函時只需向?qū)I(yè)擔(dān)保公司提出開函申請，經(jīng)擔(dān)保公司審查合格后，再由擔(dān)保公司委托銀行直接為被保證人出具保函，并向銀行提供反擔(dān)保。開函銀行對擔(dān)保公司的委托申請進(jìn)行審核，滿足開函條件后由擔(dān)保公司支付費(fèi)用，扣減擔(dān)保公司在銀行的授信額度。被保證人則就單筆保函業(yè)務(wù)向擔(dān)保公司支付擔(dān)保費(fèi)用并提供反擔(dān)保。

電子保證保險保單（函）：是保險機(jī)構(gòu)與投保人簽訂保證保險合同的書面證明，包括保證保險單、保證保險條款和保證保險憑證。其中保險單與保險條款由投保人（交易項(xiàng)目響應(yīng)方）收執(zhí)，保證保險憑證由被保險人收執(zhí)。保證保險憑證應(yīng)具有《中華人民共和國擔(dān)保法》等相關(guān)法律規(guī)定的保證擔(dān)保作用，明確、完整地記載保險人對被保險人應(yīng)承擔(dān)的全部義務(wù)及其成立條件和免責(zé)條款。投保人未能按主合同/基礎(chǔ)合同約定履行其責(zé)任或義務(wù)時，被保險人（交易項(xiàng)目響應(yīng)方）出具保證保險憑證向保險機(jī)構(gòu)發(fā)起索賠，保險機(jī)構(gòu)必須依據(jù)保證保險憑證向被保險人履行相應(yīng)金額的擔(dān)保代償責(zé)任，或代為履行主合同/基礎(chǔ)合同的責(zé)任，不得以僅單方面送達(dá)投保人的保證保險條款中的約定為由拒絕履行保證保險憑證所載明的保證責(zé)任。

擔(dān)保保函：擔(dān)保保函又稱為公司保函。是指在保證擔(dān)保業(yè)務(wù)中應(yīng)保函申請人的請求，由專業(yè)保證擔(dān)保公司向受益人開立的一種書面保證擔(dān)保憑證。在保函申請人未能按雙方協(xié)議約定履行其責(zé)任或義務(wù)時，專業(yè)擔(dān)保公司依據(jù)公司保函約定條件向受益人履行一定金額的擔(dān)保代償責(zé)任，或代為履行主合同/基礎(chǔ)合同的責(zé)任。

2.根據(jù)公共采購（公共資源交易）應(yīng)用場景不同分為電子投標(biāo)保函、電子履約保函、電子農(nóng)民工工資保函

電子投標(biāo)保函：是指招投標(biāo)活動中，為投標(biāo)人按照招標(biāo)文件的要求履行投標(biāo)責(zé)任，要求投標(biāo)人在遞交投標(biāo)文件時一并遞交的由專業(yè)金融機(jī)構(gòu)出具的電子擔(dān)保憑證。投標(biāo)責(zé)任主要包括：投標(biāo)人在招標(biāo)文件中規(guī)定的投標(biāo)有效期內(nèi)撤回其投標(biāo)；中標(biāo)人在規(guī)定期限內(nèi)未能根據(jù)投標(biāo)人規(guī)定簽訂合同或按規(guī)定接受對錯誤的修正和根據(jù)招標(biāo)文件規(guī)定未提交履約保證金；投標(biāo)人采用不正當(dāng)?shù)氖侄悟_取中標(biāo)。

電子履約保函：項(xiàng)目履約過程，應(yīng)中標(biāo)人和承包方（申請人）的請求，專業(yè)金融機(jī)構(gòu)向業(yè)主方（受益人）做出的一種履約保證承諾電子擔(dān)保憑證。履約保證承諾內(nèi)容包括：中標(biāo)人和承包方日后必須按時、按質(zhì)、按量完成其所承建的項(xiàng)目、工程。履約保函有一定的格式限制，也有一定的條件。

電子農(nóng)民工工資保函：指專業(yè)金融機(jī)構(gòu)接受申請人（委托人）即施工承包商或建設(shè)單位的申請，保證其在勞務(wù)用工合同項(xiàng)下或根據(jù)工程所在地政府相關(guān)要求，按時、足額向參與工程建設(shè)的施工人員（農(nóng)民工）支付工資的電子擔(dān)保憑證，是緩解企業(yè)（申請人）財務(wù)壓力，保障農(nóng)民工工資如期、足額、及時發(fā)放的一種業(yè)務(wù)。

三、公共資源交易領(lǐng)域應(yīng)用電子保函（單）的必要性

自2015年國務(wù)院常務(wù)會議上，李克強(qiáng)總理提出要把各項(xiàng)公共資源逐步納入統(tǒng)一的平臺上，實(shí)現(xiàn)“平臺之外無交易”。全面推進(jìn)公共資源交易全流程電子化以來，我國各級政府機(jī)關(guān)都在積極探索推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+公共資源”，截至2019年，各省公共資源交易全流程電子化率在穩(wěn)步提高，部分省份或地市甚至達(dá)到100%，取得了巨大成就。隨著“放管服”不斷深化，在保障公共資源交易活動的公正、公平、公開的前提下，如何降低制度性交易成本，激發(fā)市場主體活力，優(yōu)化營商環(huán)境，便成為公共資源交易過程中需要思考的新命題。

我國部分省市區(qū)曾在公共資源交易活動中探索啟用傳統(tǒng)紙質(zhì)保函來代替投標(biāo)保證金，經(jīng)過實(shí)踐以后，發(fā)現(xiàn)所存在的各種問題限制了紙質(zhì)保函的應(yīng)用推廣，具體問題如下。

1.效率低

對于申請人（投標(biāo)人）：紙質(zhì)保函辦理手續(xù)煩瑣，需要投標(biāo)人準(zhǔn)備大量材料證明，并奔波在金融機(jī)構(gòu)與中心兩地，且辦理周期較長，而投標(biāo)過程具有時效性，因此導(dǎo)致了投標(biāo)人工作量的增加以及客戶體驗(yàn)較差，甚至可能出現(xiàn)在投標(biāo)截止日之前保函仍未開具成功的情況。

對于受益人（交易中心或招標(biāo)人）：紙質(zhì)保函需要交易中心安排特定的人員進(jìn)行收取整理、登記、辨別保函真?zhèn)危S著中心業(yè)務(wù)量不斷攀升，極大地增加工作人員的壓力，風(fēng)險也不可控。

2.安全性低

安全性方面：紙質(zhì)保函真?zhèn)伪鎰e難度大，效率低。使得整個市場受到一定程度的影響，嚴(yán)重影響了紙質(zhì)投標(biāo)保函的使用推廣。

紙質(zhì)保函開具過程中，涉及環(huán)節(jié)太多，容易造成投標(biāo)單位名單泄密，造成招投標(biāo)中重大安全事故。

所以，利用大數(shù)據(jù)、區(qū)塊鏈、人工智能等技術(shù)手段構(gòu)建電子保函（單）體系，并促進(jìn)其在公共資源交易行業(yè)深化應(yīng)用顯得尤為重要。

四、公共資源交易領(lǐng)域應(yīng)用電子保函（單）的政策支撐

1.國家部委出臺的相關(guān)文件

2016年《國務(wù)院辦公廳關(guān)于清理規(guī)范工程建設(shè)領(lǐng)域保證金的通知》。自2016年6月國務(wù)院辦公廳印發(fā)《國務(wù)院辦公廳關(guān)于清理規(guī)范工程建設(shè)領(lǐng)域保證金的通知》（以下簡稱《通知》）以來，全國便逐漸加快了保函的推行速度，以工程建設(shè)領(lǐng)域?yàn)橹行模轿惠椛涠鄠€領(lǐng)域，滲透諸多行業(yè)。推行電子化保函既是政府在幫助企業(yè)減負(fù)上的更進(jìn)一步舉措，也是實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然進(jìn)程。《通知》拓寬了保證金繳納方式。

2018年《關(guān)于加快推進(jìn)實(shí)施工程擔(dān)保制度的指導(dǎo)意見 （征求意見稿）》。2018年，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部辦公廳發(fā)布《關(guān)于加快推進(jìn)實(shí)施工程擔(dān)保制度的指導(dǎo)意見（征求意見稿）》，其明確了工作目標(biāo)，“在依法必須招標(biāo)的工程項(xiàng)目和民間投資的住宅工程中推行工程履約擔(dān)保……到2020年，各類保證金的保函替代率提升30%……銀行保函、工程擔(dān)保公司保函以及工程保證保險保單統(tǒng)稱保函。”規(guī)范了保函（單）行業(yè)應(yīng)用名稱。“（一）大力推行投標(biāo)擔(dān)保……（二）著力推行履約擔(dān)保……（三）加快推行工程款支付擔(dān)保……（四）強(qiáng)化工程質(zhì)量保證擔(dān)保應(yīng)用……（五）全面推行農(nóng)民工工資支付保函……（六）推行工程保函替代保證金……”為保函在住建行業(yè)應(yīng)用指明了方向。

2019年《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)金融服務(wù)民營企業(yè)有關(guān)工作的通知》。2019年2月發(fā)布的此文件要求“保險機(jī)構(gòu)要不斷提升綜合服務(wù)水平，在風(fēng)險可控情況下提供更靈活的民營企業(yè)貸款保證保險服務(wù)……商業(yè)銀行要根據(jù)民營企業(yè)融資需求特點(diǎn)，借助互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)等新技術(shù)，設(shè)計(jì)個性化產(chǎn)品滿足企業(yè)不同要求。綜合考慮資金成本、運(yùn)營成本、服務(wù)模式以及擔(dān)保方式等因素科學(xué)定價……推廣預(yù)授信、平行作業(yè)、簡化年審等方式，提高信貸審批效率……”為金融機(jī)構(gòu)創(chuàng)新提供政策支撐。

2019年《住房和城鄉(xiāng)建設(shè)等部門關(guān)于加快推進(jìn)房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施工程實(shí)行工程擔(dān)保制度的指導(dǎo)意見》（建市〔2019〕68號）。2019年6月發(fā)布的此文件明確，“(一)推行工程保函替代保證金……(二)大力推行投標(biāo)擔(dān)保……(三)著力推行履約擔(dān)保……(四)強(qiáng)化工程質(zhì)量保證銀行保函應(yīng)用……(五)推進(jìn)農(nóng)民工工資支付擔(dān)保應(yīng)用……(六)加強(qiáng)風(fēng)險控制能力建設(shè)……”

《關(guān)于印發(fā)<工程項(xiàng)目招投標(biāo)領(lǐng)域營商環(huán)境專項(xiàng)整治工作方案>的通知》（發(fā)改辦法規(guī)〔2019〕862號）。該文件明確，為消除招投標(biāo)過程中對不同所有制企業(yè)設(shè)置的各類不合理限制和壁壘，維護(hù)公平競爭的市場秩序，國家發(fā)展改革委等多部委決定在全國開展工程項(xiàng)目招投標(biāo)領(lǐng)域營商環(huán)境專項(xiàng)整治：限定投標(biāo)保證金、履約保證金只能以現(xiàn)金形式提交，或者不按規(guī)定或者合同約定返還保證金。

2019年《關(guān)于深化公共資源交易平臺整合共享的指導(dǎo)意見》該文件要求“健全平臺電子系統(tǒng)。加強(qiáng)公共資源交易平臺電子系統(tǒng)建設(shè)，明確交易、服務(wù)、監(jiān)管等各子系統(tǒng)的功能定位，實(shí)現(xiàn)互聯(lián)互通和信息資源共享，并同步規(guī)劃、建設(shè)、使用信息基礎(chǔ)設(shè)施，完善相關(guān)安全技術(shù)措施，確保系統(tǒng)和數(shù)據(jù)安全……推動電子營業(yè)執(zhí)照、電子擔(dān)保保函在公共資源交易領(lǐng)域的應(yīng)用，降低企業(yè)交易成本，提高交易效率。”文件明確鼓勵公共資源交易領(lǐng)域引入電子擔(dān)保保函（單）應(yīng)用；同時也闡明電子擔(dān)保保函（單）的應(yīng)用是降低交易成本的方式之一。

2.部分省市出臺的相關(guān)文件

黑龍江省《關(guān)于推行工程擔(dān)保制度的通知》。文件中明確指出保函類別及相關(guān)要求：“三、積極推行工程擔(dān)保制度。工程擔(dān)保主要包括業(yè)主工程款支付擔(dān)保、履約擔(dān)保、投標(biāo)擔(dān)保、農(nóng)民工工資支付擔(dān)保、工程質(zhì)量保修擔(dān)保。投標(biāo)保證金、履約保證金、質(zhì)量保證金、農(nóng)民工工資保障金應(yīng)優(yōu)先采用工程擔(dān)保方式。保險公司出具的履約保證保險合同或保險單(以下統(tǒng)稱“保險合同”)、銀行保函和擔(dān)保機(jī)構(gòu)保函與現(xiàn)金具有同等效力，有關(guān)部門、單位和企業(yè)不得以任何方式排斥、限制或拒絕接受。”

《遼寧省政府辦公廳關(guān)于促進(jìn)建筑業(yè)持續(xù)健康發(fā)展的實(shí)施意見》。文件中指出“加強(qiáng)承包履約管理，減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)。支持參建各方以銀行保函或擔(dān)保公司保函的方式降低運(yùn)營成本，相關(guān)單位不得拒絕企業(yè)以保函、擔(dān)保方式代替各類保證金。”  

《河南省工程項(xiàng)目招投標(biāo)領(lǐng)域營商環(huán)境專項(xiàng)整治實(shí)施方案》。文件中指出：“依法清理、排查和糾正招投標(biāo)法規(guī)政策、招標(biāo)公告、投標(biāo)邀請書、資格預(yù)審公告、資格預(yù)審文件、招標(biāo)文件和招投標(biāo)實(shí)際操作中，針對不同所有制、內(nèi)外資企業(yè)設(shè)置的不合理限制和壁壘，重點(diǎn)對以下問題進(jìn)行整治……”其中第15條“限定投標(biāo)保證金、履約保證金只能以現(xiàn)金形式提交，或者不按規(guī)定或者合同約定返還保證金。”

《吉林省工程建設(shè)擔(dān)保實(shí)施辦法》。“（六）工程建設(shè)擔(dān)保包括發(fā)包人的支付擔(dān)保及承包人的投標(biāo)擔(dān)保、履約擔(dān)保和預(yù)付款擔(dān)保。承包人根據(jù)相關(guān)規(guī)定應(yīng)支付的工程質(zhì)量保證金、農(nóng)民工工資支付保證金、工程質(zhì)量保修金、安全生產(chǎn)風(fēng)險抵押金等費(fèi)用，也可以采用擔(dān)保的方式。工程建設(shè)擔(dān)保根據(jù)保額數(shù)量分為高保額和低保額兩種模式。”

內(nèi)蒙古自治區(qū)《關(guān)于推行建設(shè)工程保證保險的通知（征求意見稿）》。“建設(shè)工程保證保險是在工程建設(shè)過程中由保險公司提供的一種工程風(fēng)險保障機(jī)制，可以涵蓋建設(shè)工程招標(biāo)投標(biāo)、合同履約、資金支付、質(zhì)量保修等各階段和環(huán)節(jié)。保險公司出具的保險合同或保險單作為工程建設(shè)過程中投標(biāo)、履約及支付保證的形式之一，與現(xiàn)金保證金、銀行保函具有同等效力……”

《山東省人民政府辦公廳關(guān)于貫徹國辦發(fā)〔2017〕19號文件促進(jìn)建筑業(yè)改革發(fā)展的實(shí)施意見》（魯政辦發(fā)〔2017〕57號）。“支持參建各方以保函、保險、擔(dān)保方式降低運(yùn)營成本，相關(guān)單位不得拒絕企業(yè)以保函、保險、擔(dān)保方式代替各類保證金。”

山東省住房和城鄉(xiāng)建設(shè)廳、山東省發(fā)展和改革委員會、中國保險監(jiān)督管理委員會山東監(jiān)管局、中國保險監(jiān)督管理委員會青島監(jiān)管局《關(guān)于開展房屋建筑和市政工程投標(biāo)保證保險工作的意見（試行）》（魯建建管字〔2018〕11號）。“在我省進(jìn)行房屋建筑和市政工程招標(biāo)投標(biāo)活動時，投標(biāo)人可以根據(jù)自身情況，自愿選擇投標(biāo)保證金、保險保函、銀行保函等任一形式作為投標(biāo)保證，任何單位在招標(biāo)活動中不得以任何理由拒絕或限制使用……投標(biāo)人可以按項(xiàng)目購買投標(biāo)保證保險，也可以根據(jù)經(jīng)營情況經(jīng)與保險機(jī)構(gòu)協(xié)商后按年度一次性購買。投標(biāo)人支付的保險費(fèi)必須由本單位基本賬戶支付。”

關(guān)于《廣東省公共資源交易保證擔(dān)保業(yè)務(wù)規(guī)范》 征求意見的通知。“為了適應(yīng)公共資源交易市場化改革和電子化發(fā)展的需要，進(jìn)一步規(guī)范我省公共資源交易保證擔(dān)保行為，并為我省公共資源交易主體、平臺服務(wù)機(jī)構(gòu)和主管部門提供便捷、規(guī)范、高效的公共資源交易保證擔(dān)保信息服務(wù)，同時，加強(qiáng)我省公共資源交易保證擔(dān)保業(yè)務(wù)的誠信自律和信用信息管理，我會組織編制了《廣東省公共資源交易保證擔(dān)保業(yè)務(wù)規(guī)范》”。規(guī)范中對保函定義、格式、業(yè)務(wù)類型、管理辦法等作出解釋及要求。

五、電子保函（單）在公共資源交易領(lǐng)域應(yīng)用情況分析

近年來，全國多地區(qū)都嘗試在公共資源交易領(lǐng)域引進(jìn)電子保函（單），目前以電子保函代替投標(biāo)保證金居多，已有13個省（自治區(qū)）推行上線了電子投標(biāo)保函服務(wù)，其中以浙江和福建上線地市數(shù)量最多。表3-2-1為部分電子保函平臺上線名單。

電子投標(biāo)保函服務(wù)的建設(shè)模式多種多樣，主要是因?qū)拥慕鹑跈C(jī)構(gòu)不同而不同，當(dāng)然，對不同的建設(shè)模式接受監(jiān)管要求也不一樣，各地對接金融機(jī)構(gòu)的評估要求和對接數(shù)量也不一樣。

目前，電子投標(biāo)保函（單）在建設(shè)過程中考慮的因素有如下幾個方面。

（1）對接的金融機(jī)構(gòu)：各地在推廣建設(shè)過程中，對接的金融機(jī)構(gòu)不同，觸發(fā)的管理形式不同（銀行、保險、擔(dān)保、第三方平臺所遵循的監(jiān)管要求是不一樣的）。

（2）要求保函承保的內(nèi)容：不同金融機(jī)構(gòu)管理要求不同，所以保函承保內(nèi)容不一致。

（3）保費(fèi)繳納要求：各地招投標(biāo)法律法規(guī)和監(jiān)管要求不一致，對投標(biāo)人繳納保費(fèi)的要求也不一樣。

（4）與交易平臺數(shù)據(jù)傳輸要求：必須要滿足公共資源交易領(lǐng)域以及金融行業(yè)信息安全要求。

（5）理賠要求：必須滿足公共資源交易過程中的理賠要求，同時不能與金融服務(wù)行業(yè)準(zhǔn)則有沖突。

以2019年湖州公共資源交易中心的電子投標(biāo)保函應(yīng)用情況為例（數(shù)據(jù)來源于湖州公共資源交易中心），如表3-2-2所示。

湖州建設(shè)模式如下。

（1）對接金融機(jī)構(gòu)：先期對接的是保險機(jī)構(gòu)，逐步對接其他類型金融機(jī)構(gòu)。

（2）保函承保的內(nèi)容：基于對接的保險機(jī)構(gòu)，其保函承保內(nèi)容是按照保險行業(yè)要求的范本進(jìn)行提供。

（3）保費(fèi)繳納：按照當(dāng)?shù)乇O(jiān)管要求，保費(fèi)的繳納須從投標(biāo)人基本戶進(jìn)行支付。

（4）與交易平臺數(shù)據(jù)傳輸：按照交易平臺投標(biāo)前名單保密原則進(jìn)行相關(guān)敏感數(shù)據(jù)加密傳輸。

（5）理賠：按照交易中心見索即付的賠付要求，采用線下理賠服務(wù)流程，后期逐步對接線上理賠服務(wù)流程。

據(jù)統(tǒng)計(jì)，2019年度湖州市全年給企業(yè)釋放資金達(dá)1.24億，保函復(fù)合替代率達(dá)到44%（年度聯(lián)保體保證金除外），在啟用電子保函以來其作用是突出的。真正降低了企業(yè)的交易成本，為企業(yè)減負(fù)做出了貢獻(xiàn)。

其他部分地市情況如下。

（1）包頭市電子保函（單）自2018年9月上線以來，共計(jì)給企業(yè)資金釋放達(dá)到1.3億元，保函復(fù)合替代率達(dá)到45.9%。（數(shù)據(jù)來源于包頭公共資源交易中心）

（2）義烏市電子保函（單）自2019年6月份上線以來，全市給企業(yè)資金釋放達(dá)到2.94億元，保函復(fù)合替代率達(dá)到22.3%。（數(shù)據(jù)來源于義烏公共資源交易中心）

六、電子投標(biāo)保函（單）在公共資源交易領(lǐng)域的應(yīng)用思考

目前，電子保函（單）在全國公共資源交易領(lǐng)域應(yīng)用最廣的是電子投標(biāo)保函（單）。隨著工作推進(jìn)，公共資源交易領(lǐng)域電子投標(biāo)保函（單）的應(yīng)用越來越廣，建設(shè)的方式也是多種多樣，帶來的不確定因素也很多。電子投標(biāo)保函（單）作為公共資源交易和金融兩個領(lǐng)域融合衍生的新型應(yīng)用，如何進(jìn)一步規(guī)范，且能適應(yīng)兩個領(lǐng)域的監(jiān)管要求，又能起到其本身屬性的應(yīng)有作用，是一個新的課題。對于電子投標(biāo)保函（單），有以下幾個觀點(diǎn)。

（一）電子投標(biāo)保函（單）擔(dān)保內(nèi)容

根據(jù)電子投標(biāo)保函（單）的定義，電子投標(biāo)保函（單）主要擔(dān)保的是投標(biāo)人在投標(biāo)過程需要履行的相關(guān)責(zé)任，一般其擔(dān)保內(nèi)容及免賠條款等都需要在電子保函（單）文件條款中明確，一旦投標(biāo)人有違反相關(guān)擔(dān)保內(nèi)容的行為發(fā)生，保函的受益人將有權(quán)力按保函文件向擔(dān)保方進(jìn)行索賠。在推進(jìn)電子保函（單）在公共資源交易領(lǐng)域應(yīng)用過程中，作為交易中心，一定要對電子保函（單）文本內(nèi)容重點(diǎn)關(guān)注，規(guī)避其中的免賠風(fēng)險，保障公共資源交易工作順利進(jìn)行，避免出現(xiàn)擔(dān)保責(zé)任覆蓋不全保函文件，最終讓招標(biāo)人的利益受到損害。

例如，2019年9月12日，中國保險行業(yè)協(xié)會首次公開發(fā)布《建設(shè)工程施工合同投標(biāo)保證保險示范條款》，示范條款主要包含：保險責(zé)任、責(zé)任免除、保險金額和免賠率(額)、保險期間、保險人義務(wù)、投保人和被保險人（受益人）義務(wù)、賠償處理、爭議處理、其他事項(xiàng)、釋義、合同終止等內(nèi)容。著重規(guī)定投保人、被保險人（受益人）的責(zé)任與義務(wù)，進(jìn)而保障保險人、被保險人（受益人）雙方的權(quán)利。

（二）電子投標(biāo)保函（單）信息傳輸過程安全性

隨著計(jì)算機(jī)技術(shù)的飛速發(fā)展，信息網(wǎng)絡(luò)已經(jīng)成為社會發(fā)展的重要保證，信息安全建設(shè)已經(jīng)成為信息化建設(shè)中的核心任務(wù)之一，進(jìn)入電子化時代的公共資源交易領(lǐng)域作為保障市場秩序“公開、公平、公正”典型代表，其信息安全建設(shè)更是刻不容緩，所以在推進(jìn)電子投標(biāo)保函（單）在公共資源交易領(lǐng)域應(yīng)用過程中，如何做好避免信息泄密等信息安全防控是重中之重。建議在與電子保函平臺對接的風(fēng)險控制設(shè)計(jì)上考慮如下幾點(diǎn)內(nèi)容。

1. 名單保密設(shè)計(jì)

敏感數(shù)據(jù)加密。按照公共資源交易標(biāo)前環(huán)節(jié)名單數(shù)據(jù)保密的要求，對電子保函平臺中未開標(biāo)標(biāo)段的保函申請的相關(guān)信息進(jìn)行加密，加密數(shù)據(jù)包括保函申請數(shù)據(jù)、保費(fèi)支付數(shù)據(jù)、保函文件數(shù)據(jù)。開標(biāo)后對加密數(shù)據(jù)進(jìn)行解密，保證開標(biāo)前保函申請數(shù)據(jù)的保密性，做到“只認(rèn)企業(yè)，不識標(biāo)段”。

自動審核出函。金融機(jī)構(gòu)通過智能審核模式，做到系統(tǒng)自動審核出函，無人工參與，杜絕人工泄密渠道。

名單時間控制。投標(biāo)單位申請電子保函（單）后可以在業(yè)務(wù)系統(tǒng)查詢申請保函結(jié)果，但是只能在保函平臺進(jìn)行保函文件下載，到開標(biāo)時間后才能在業(yè)務(wù)系統(tǒng)中查詢保函申請的明細(xì)以及下載具體的保函文件。

2.接口安全設(shè)計(jì)

訪問限制。對電子交易系統(tǒng)與電子保函平臺之間的接口進(jìn)行訪問限制，只有電子保函平臺的出口IP才能訪問此接口，防止接口被非法調(diào)用。

數(shù)據(jù)簽名加密。電子交易系統(tǒng)與電子保函平臺之間的接口數(shù)據(jù)進(jìn)行加密傳輸，使用數(shù)字簽名來保證數(shù)據(jù)的合法性、安全性。

（三）金融機(jī)構(gòu)的風(fēng)險控制

電子保函（單）突破了傳統(tǒng)保函的審批流程和風(fēng)控模型，金融機(jī)構(gòu)對于投標(biāo)人審批材料的獲取都是通過線上對接的方式，完全基于互聯(lián)網(wǎng)大數(shù)據(jù)風(fēng)控模型進(jìn)行自動審批出函，金融機(jī)構(gòu)對于企業(yè)的風(fēng)險識別更依賴于數(shù)據(jù)，對于數(shù)據(jù)的真實(shí)性、有效性、及時性都提出了極高的要求。所以，在推進(jìn)電子保函（單）應(yīng)用過程中，以企業(yè)自愿且不影響公共資源交易安全為前提，為金融機(jī)構(gòu)識別企業(yè)風(fēng)險提供更高質(zhì)量的數(shù)據(jù)是幫助其降低風(fēng)險的有效手段。

（四）繳納保函的擔(dān)保費(fèi)的方式

《招標(biāo)投標(biāo)法》規(guī)定，招投標(biāo)的監(jiān)督與管理由國務(wù)院負(fù)責(zé)，國務(wù)院發(fā)文規(guī)定由發(fā)展改革委負(fù)責(zé)全國招投標(biāo)的管理，但招投標(biāo)監(jiān)督實(shí)行行業(yè)監(jiān)管。各行業(yè)在此問題上又進(jìn)一步進(jìn)行了細(xì)化，《中華人民共和國招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》中明確“依法必須進(jìn)行招標(biāo)的項(xiàng)目的境內(nèi)投標(biāo)單位，以現(xiàn)金或者支票形式提交的投標(biāo)保證金應(yīng)當(dāng)從其基本賬戶轉(zhuǎn)出”，很多部委也都做了類似規(guī)定投標(biāo)保證金必須從基本賬戶轉(zhuǎn)出，例如交通運(yùn)輸部（可參見《公路工程標(biāo)準(zhǔn)施工招標(biāo)文件（2009版）》）其目的是防止投標(biāo)企業(yè)借用資質(zhì)，圍、串標(biāo)情況的發(fā)生。如何延續(xù)傳統(tǒng)保證金基本賬戶繳納對招投標(biāo)市場秩序的管控作用，也是在推進(jìn)電子保函（單）過程中需要注意的問題。

為響應(yīng)《中華人民共和國招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》相關(guān)要求，部分區(qū)域在推進(jìn)電子保函（單）應(yīng)用過程中，要求投標(biāo)人購買電子保函（單）服務(wù)的擔(dān)保費(fèi)用必須由投標(biāo)人基本賬戶支付。一方面延續(xù)了法律法規(guī)中關(guān)于“保證金繳納由基本戶轉(zhuǎn)出”的要求，另一方面在降低制度性成本的同時增加了圍標(biāo)串標(biāo)的難度，控制了風(fēng)險。

例如，山東省住房和城鄉(xiāng)建設(shè)廳、山東省發(fā)展和改革委員會、中國保險監(jiān)督管理委員會山東監(jiān)管局、中國保險監(jiān)督管理委員會青島監(jiān)管局《關(guān)于開展房屋建筑和市政工程投標(biāo)保證保險工作的意見（試行）》（魯建建管字〔2018〕11號）就做了明確的要求；浙江省部分地市也做了類似要求，效果顯著。

（五）保函接收方接收電子投標(biāo)保函（單）

傳統(tǒng)紙質(zhì)保函，交易中心或招標(biāo)方需要指定專人來收取保函，同時對保函進(jìn)行存檔、退還、備案等，手續(xù)煩瑣，耗時耗力，同時對保函真?zhèn)我矡o法進(jìn)行有效辨別。

電子保函采用平臺自動接收，自動核驗(yàn)，自動備案，通過與金融機(jī)構(gòu)的系統(tǒng)對接，同時通過對數(shù)據(jù)電文以及電子簽名等驗(yàn)證，既規(guī)避了假保函問題，又減輕了保函接收方的工作量。

（六）電子保函（單）的賠付問題

電子保函（單）替代保證金，不僅僅要從形式上替代保證金，實(shí)質(zhì)上也應(yīng)該與保證金達(dá)到同樣的效力。招標(biāo)投標(biāo)是一項(xiàng)嚴(yán)肅的法律活動，招標(biāo)人的招標(biāo)是一種要約邀請行為，投標(biāo)人作為受要約人，向招標(biāo)人(要約人)遞交投標(biāo)文件之后，即意味著響應(yīng)招標(biāo)人發(fā)出的要約邀請，應(yīng)當(dāng)遵守招標(biāo)文件及相關(guān)法律法規(guī)的要求、規(guī)定。所以，投標(biāo)保證金能夠?qū)ν稑?biāo)人的投標(biāo)行為產(chǎn)生約束作用，這是投標(biāo)保證金最基本的功能。由于電子保函（單）采用的是金融機(jī)構(gòu)擔(dān)保的方式，招標(biāo)方或交易中心并未直接收取到投標(biāo)人的保證金，一旦發(fā)生投標(biāo)人違約情況，需要金融機(jī)構(gòu)對招標(biāo)人進(jìn)行保證金的賠付，所以金融機(jī)構(gòu)的履約能力、賠付能力以及賠付流程是電子保函（單）應(yīng)用推進(jìn)中需要著重考慮的問題，否則出現(xiàn)拒賠或者賠付不及時等情況將會損害招標(biāo)人、交易中心在招投標(biāo)過程中的合法權(quán)益，并失去對投標(biāo)人行為的約束作用。

根據(jù)各地區(qū)的市場情況，首先要制定適宜的金融機(jī)構(gòu)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，選擇有賠付保障的金融機(jī)構(gòu)，其次要將保函的賠付形成一套標(biāo)準(zhǔn)體系及流程，以此來提高理賠效率。目前已經(jīng)有部分先進(jìn)區(qū)域開始嘗試電子保函線上賠付的方案。

金融機(jī)構(gòu)賠付能力：受益于國家金融改革的開放，更多的大小型金融機(jī)構(gòu)成立，但許多金融機(jī)構(gòu)的信用評級非常一般，因此電子保函平臺應(yīng)當(dāng)引入大型具有國內(nèi)外高評級的金融機(jī)構(gòu)，確保在觸發(fā)賠付條件時金融機(jī)構(gòu)有足夠的賠付履約能力。

賠付效率、流程：傳統(tǒng)的賠付較為緩慢，容易產(chǎn)生法律問題，有條件的可以采用“見索即付，先賠后索”方式，即金融機(jī)構(gòu)先行賠付給交易中心，然后再向投標(biāo)單位索取賠償，保證政府機(jī)構(gòu)穩(wěn)定運(yùn)營。如果能夠?qū)①r付流程再進(jìn)行電子化、線上化，將打通整個電子投標(biāo)保函全流程電子化，為投標(biāo)人、交易中心、招標(biāo)人提供更優(yōu)質(zhì)的服務(wù)體驗(yàn)。

七、結(jié)語

電子保函（單）在公共采購（公共資源交易）中的應(yīng)用是“互聯(lián)網(wǎng)+公共資源交易+金融服務(wù)”的創(chuàng)新產(chǎn)物，對于公共資源交易深化改革起到了積極作用，是金融服務(wù)與公共資源交易服務(wù)的跨界融合。因此，我們在看到其給社會帶來積極作用的同時也要清醒地認(rèn)識到其中跨行業(yè)帶來的風(fēng)險及問題，如何使這項(xiàng)創(chuàng)新應(yīng)用同時滿足公共資源交易以及金融行業(yè)的法律體系及監(jiān)管規(guī)定，使其健康發(fā)展，是我們必須要考慮的，只有這樣，電子保函（單）才能在公共采購（公共資源交易）應(yīng)用場景中發(fā)揮其正向價值，形成參與主體多方共贏的局面。

參考文獻(xiàn)

《使用信息技術(shù)手段防控公共資源交易廉政風(fēng)險》， 龔祖波

《廣東省公共資源交易保證擔(dān)保業(yè)務(wù)規(guī)范》，廣東省公共資源交易聯(lián)合會

《中華人民共和國招標(biāo)投標(biāo)法》，全國人民代表大會常務(wù)委員會

《中華人民共和國招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》，國務(wù)院辦公廳

《互聯(lián)網(wǎng)保險業(yè)務(wù)監(jiān)管暫行辦法》，中國保監(jiān)會

《中華人民共和國網(wǎng)絡(luò)安全法》， 全國人民代表大會常務(wù)委員會

作者：何永龍，國泰新點(diǎn)軟件股份有限公司

電子交易事業(yè)群總經(jīng)理

尤隴，國泰新點(diǎn)軟件股份有限公司

數(shù)據(jù)服務(wù)業(yè)務(wù)部經(jīng)理

節(jié)選自：《中國公共采購發(fā)展報告（2020）》藍(lán)皮書；中物聯(lián)公共采購分會官方微信公眾號

圖片來源：《中國公共采購發(fā)展報告（2020）》藍(lán)皮書；中物聯(lián)公共采購分會官方微信公眾號